Một mực phải cỡ các giải pháp để san lấp đến mức tối đa các lỗ hổng đó
Thực tế quản lý các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách ở nước ta hiện thời, các văn bản dưới luật này lại thường có hiệu lực cao; bởi nó chóng vánh được đổi thay và thích ứng với cảnh ngộ. Quyết định số 800/QĐ-TTg ngày 04/6/2010. Hiến pháp 1992 và Hiến pháp sửa đổi 2001; 3. Thay vào đó, chúng ta phải phát hiện, chỉ rõ các duyên cớ đã gây ra các yếu kém trong quản lý tài chính quỹ tài chính ngoài ngân sách thời gian qua để tìm ra các biện pháp phù hợp nhằm hạn chế đến mức tối đa khả năng nảy sinh những yếu kém đó.
Các mỏng này phải được gửi tới cơ quan công quyền trực tiếp quản lý chi ngân sách cho sự hình thành nguồn tài chính của quỹ ngoài ngân sách đó. Chính do vậy, những năm qua dòng tiền vẫn cứ được “rót” từ NSNN“chảy” vào các quỹ tài chính ngoài ngân sách do nhiều cơ quan khác nhau quản lý và số tiền đó đã được dùng, nhưng những ích kinh tế - xã hội mà chúng mang lại chưa cao.
Như vậy, ngữ “các khoản thu để lại đơn vị sử dung quản lý qua ngân sách quốc gia” mà chúng ta đang dùng bây chừ cần được bãi bỏ. Chính quy định này của Hiến pháp cũng làm cho hoạt động quản lý tài chính công ở cấp chính quyền địa phương rơi vào tình trạng tương tự như ở cấp Trung ương: có “đầu vào” mà không có “đầu ra” từ kết quả dùng tiền của các quỹ tài chính ngoài ngân sách.
Nhưng sau khi chấm dứt mỗi năm ngân sách, các khoản tiền đã cấp cho các quỹ tài chính ngoài ngân sách đã được dùng như thế nào? Mang lại những kết quả gì so với mục tiêu kỳ vọng mà do chính các cơ quan có bổn phận quản lý mỗi quỹ đã đề xuất và Quốc hội đã ưng ý – “đầu ra”, thì không được cung cấp đầy đủ tới Quốc hội. Quốc hội cần cân nhắc và bổ sung vào Hiến pháp hiện hành các từ ngữ khẳng định thẩm quyền của cơ quan quyền lực nhà nước các cấp trong quản lý các quỹ tài chính ngoài ngân sách.
Ưng chuẩn đó, các cơ quan quốc gia có thẩm quyền mới có thể chắt lọc và loại bỏ sự trùng lặp của chi tiêu công cho cùng một công việc mà quốc gia phải thực hành; đồng thời ràng buộc được nghĩa vụ của các cơ quan, tổ chức trong việc sử dụng các khoản tiền tài tài chính công. Khi đó Điều 120 đã được bổ sung sẽ là: Căn cứ vào Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan quốc gia cấp trên, Hội đồng quần chúng ra quyết nghị về các biện pháp đảm bảo thi hành nghiêm túc Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách và các quỹ tài chính ngoài ngân sách địa phương; về quốc phòng, an ninh ở địa phương; về biện pháp ổn định và nâng cao đời sống của quần chúng, hoàn tất mọi nhiệm vụ cấp trên giao cho, làm tròn bổn phận đối với cả nước.
Hai là, cần sửa đổi, bổ sung lại Luật NSNN hiện hành theo hướng phân biệt rõ khuôn khổ của NSNN và của các quỹ tài chính ngoài ngân sách nhà nước.
Do đó, chẳng thể lấy các đề nghị của bộ phận để điều chỉnh hoạt động của tổng thể. Đây cũng được coi là một trong những Căn cứ để cơ quan quyền lực nhà nước mỗi cấp có ngân sách xem xét về các đề xuất xin cấp vốn của các cơ quan, tổ chức cho nhiệm vụ quản lý các quỹ tài chính ngoài ngân sách ở những năm tiếp theo. Thường ngày, khi nền kinh tế quốc dân càng phát triển, thì nhiệm vụ quản lý quốc gia về kinh tế của mỗi ngành gia tăng.
Ví dụ: giữa quy định của cơ chế tự chủ cho các đơn vị sự nghiệp công lập với các quy định chung; giữa các quy định của Trung ương với các quy định của địa phương; giữa các quy định của chính sách với tình cảnh kinh tế - từng lớp thực tiễn.
Thứ hai, trong hoạt động của bất kỳ một ngành, một lĩnh vực, thậm chí đến từng đơn vị, đều phải dựa trên 3 đầu vào cơ bản: nhân lực, vật lực, tài lực (cách gọi tắt của nguồn lực tài chính). Muốn vậy, chúng ta phải đổi mới phương thức lập dự toán NSNN theo hướng kết hợp giữa lập ngân sách truyền thống với lập ngân sách theo chương trình và lập ngân sách trung hạn.
Chính bởi thế, Luật NSNN hiện hành (Luật số 01/2002/QH11) chỉ điều chỉnh đối với các quan hệ nảy sinh trong quản lý NSNN. Điều này rất cấp thiết vì: (i) bảo đảm sự nhất quán về phạm vi tài chính công của nước ta với thông lệ chung mà quốc tế đang vận dụng bao gồm quỹ NSNN và các quỹ ngoài ngân sách nhà nước; (ii) Quy định rõ nghĩa vụ của các cơ quan công quyền – đặc biệt là cơ quan quyền lực nhà nước, trong quản lý tài chính công.
Một đôi tỉ dụ tiêu biểu để minh họa cho hiện tượng này, như sau: Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam được thành lập theo Quyết định số 82/QĐ-TTg ngày 26/6/2002 có quy định “… Vốn điều lệ của Quỹ do NSNN cấp là 200 tỷ đồng.
Theo thống kê của Bộ Tài chính, đến tháng 6/2012, ở nước ta hiện có 08 quỹ tài chính ngoài ngân sách ở cấp địa phương. Hiện tượng trên cũng không có gì là khó hiểu, bởi hai lý do căn bản sau: Thứ nhất, do phạm vi phủ của các quỹ tài chính ngoài ngân sách quá rộng. Số lượng quỹ tài chính quốc gia ngoài ngân sách xuất hiện ở mỗi ngành giữa các thời kì khác nhau có sự khác nhau là do những đổi thay về nhiệm vụ mà mỗi ngành phải phụ trách đồng hành cùng với quá trình phát triển của nền kinh tế.
Giải pháp hoàn thiện chuồng xí pháp lý Trong khuôn khổ bài viết chẳng thể đưa ra được các giải pháp mang tính toàn diện về hành lang pháp lý đối với các quỹ tài chính quốc gia ngoài ngân sách. Từ các phân tích trên cho thấy khả năng xây dựng một luật chung cho các quỹ tài chính quốc gia ngoài ngân sách không có tính khả thi và càng không thể xây dựng luật riêng cho từng loại quỹ này.
Do đó, trong các quy định của Luật NSNN hiện hành không thấy xuất hiện các thuật ngữ về quỹ tài chính ngoài ngân sách là đúng. Bộ Tài chính, Tài liệu họp Ban soạn thảo dự ản Luật NSNN(sửa đổi) tháng 6/2012; 2. Ảnh minh họa. Kể từ đó, Hiến pháp đã mở đường cho việc cải hoán hàng loạt các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh vào lĩnh vực quản lý NSNN trong chiến lược canh tân nền hành chính nhà nước từ năm 2001 đến nay.
Sau mỗi năm hoạt động, Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam chỉ gửi đến Bộ Tài chính “thưa quyết toán được gửi chậm nhất vào ngày 30/3 của năm sau để Bộ Tài chính xem xét, giám định và ưng chuẩn”. Ví dụ: Trước tháng 6 năm 2010, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn chính yếu phải thực hiện các nhiệm vụ quản lý quốc gia về trồng trọt và chăn nuôi; nhưng kể từ sau ngày 04/6/2010, Bộ này còn phải phụ trách thêm nhiệm vụ “…là cơ quan trực Chương trình…”, ngay sau khi Thủ tướng Chính phủ đã ký ban hành Quyết định số 800/QĐ-TTg ngày 04/ 6/ 2010 về “duyệt y Chương trình đích nhà nước về xây dựng nông thôn mới thời đoạn 2010 – 2020”.
Hầu như ngành nào của nền kinh tế quốc dân cũng thấy xuất hiện một hoặc một số quỹ tài chính quốc gia ngoài ngân sách.
Các văn bản dưới luật tụ họp các văn bản được biểu đạt theo các hình thức: Nghị định, quyết định, thông tư, thông tư liên tịch… cho sự ra đời hay chỉ dẫn quản lý một quỹ tài chính một mực được gọi chung là các văn bản dưới luật điều chỉnh vào hoạt động này. Kết hợp cả 3 giải pháp trên, trên bàn của các đại biểu cơ quan quyền lực quốc gia các cấp sẽ có được đầy đủ các thông tin về thu, chi tài chính công (bao gồm cả ngân sách và các quỹ tài chính ngoài ngân sách) của cấp mình hàng năm.
Tuy nhiên gắn với khuôn khổ đã giới hạn và gắn với thực trạng đã được phân tách trên đây, chúng tôi xin đề xuất một số giải pháp tiếp kiến hoàn thiện nhà xí pháp lý cho quản lý các quỹ tài chính ngoài ngân sách, bao gồm: Một là, khẳng định và làm rõ thẩm quyền của cơ quan quyền lực quốc gia các cấp trong quản lý các quỹ tài chính ngoài ngân sách.
Tuy thế, chấm dứt năm tài chính Quỹ đầu tư phát triển địa phương chỉ phải lập báo cáo tài chính và “bẩm tài chính của Quỹ đầu tư phát triển địa phương phải được một tổ chức kiểm toán độc lập kiểm toán”, không thấy trách nhiệm giải trình trước Hội đồng quần chúng tỉnh về kết quả đã dùng tiền của ngân sách cấp này.
Hầu như ngành nào của nền kinh tế quốc dân cũng thấy xuất hiện một hoặc một số quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách.
Quy định này đã trùm lên một số khoản thu mà ngay sau đó Chính phủ lại cho phép một số đơn vị có phát sinh các khoản thu được giữ lại để dùng, như: lệ phí, phí thu từ các đơn vị hành chính, sự nghiệp; các khoản thu từ các hoạt động kinh tế của nhà nước có được từ đầu tư vốn của các tập đoàn, các tổng công ty nhà nước… Sự không rõ ràng về khuôn khổ đã tạo ra “lỗ hổng” pháp lý trong quản lý điều hành NSNN.
Song, đây cũng chính là yếu tố làm suy giảm khả năng rà soát, giám sát của các cơ quan quốc gia có thẩm quyền đối với hoạt động của các quỹ tài chính ngoài ngân sách; bởi rất dễ xảy ra xung đột giữa các văn bản dưới luật cùng điều chỉnh vào một hoạt động.
Khuôn khổ đậy của các quỹ tài chính ngoài ngân sách quá rộng. Cụ thể: Tại khoản 4, Điều 84 của Hiến pháp nên sửa theo hướng quy định quyền của Quốc hội trong việc: "… quyết định dự toán NSNN và phân bổ ngân sách trung ương, duyệt y quyết toán chi ngân sách trung ương và thẩm định, ưng chuẩn kết quả chi ngân sách trung ương cho các quỹ tài chính ngoài ngân sách trung ương cùng kỳ".
Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam được thành lập theo Quyết định số 82/QĐ-TTg ngày 26/6/2002. NSNN cấp đủ vốn điều lệ cho Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam trong hạn 2 năm, kể từ ngày có quyết định thành lập. Dù rằng, cách duyệt và chấp nhận cấp vẫn còn nhiều vấn đề phải đấu phải hoàn thiện, nhưng chí ít hàng năm, Quốc hội vẫn có được các thông báo về số tiền cần chi từ NSNN cho các quỹ này.
Hay Bộ Y tế cũng phải đóng vai trò là cơ quan thường trực trong tổ chức quản lý nhiều quỹ tài chính dành cho các chương trình mục tiêu nhà nước về y tế khác nhau ở các thời gian khác nhau.
Quỹ Đầu tư phát triển địa phương được thành lập theo Nghị định 138/2007/NĐ-CP ngày 28/8/2007 với quy mô vốn điều lệ tối thiểu 100 tỷ đồng, ngay từ ngày thành lập [Điều 30, khoản 2].
Theo đó, tất thảy các khoản thu đã được quy định trên, khi nảy phải được tụ hợp vào NSNN.
Bên cạnh đó, các văn bản dưới luật thường để một “khoảng hở” rộng về bổn phận của các đơn vị trong quản lý tài chính đối với các quỹ ngoài ngân sách. Vì: Trong dự toán chi NSNN mà Quốc hội luận bàn và quyết định hàng năm bao gồm các khoản vốn, kinh phí cấp mới hoặc bổ sung cho các quỹ tài chính ngoài ngân sách kỳ kế hoạch – “đầu vào”.
Duyệt đó, từng đại biểu của cơ quan quyền lực nhà nước các cấp phải có nghĩa vụ toàn diện hơn trước các yêu cầu quản lý tài chính công ở cấp mình; cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực quốc gia mỗi cấp cũng thấy rõ trách nhiệm của mình hơn trong việc cung cấp các thông báo không chỉ đối với quản lý ngân sách quốc gia, mà còn cả các thông tin về quản lý các quỹ tài chính ngoài ngân sách.
Những khoản chi của NSNN cũng cần phải được hạch toán tách bạch giữa chi đáp ứng nhu cầu thực hành các chức năng nhiệm vụ của quốc gia với chi để cấp mới hoặc bổ sung vốn điều lệ cho các quỹ ngoài ngân sách.
Đơn cử Một vài quỹ để thấy được sự bất nhất giữa “đầu vào” và “đầu ra” trong quản lý các quỹ tài chính ngoài ngân sách ở nước ta và “lỗ hổng” pháp lý xuất hiện ở các văn bản dưới luật điều chỉnh vào hoạt động này. Tóm lại, điểm qua thực trạng về các văn bản quy phạm luật pháp từ cao xuống thấp có liên tưởng đến điều chỉnh các quỹ tài chính ngoài ngân sách ta đều thấy xuất hiện các “lỗ hổng” pháp lý ở các mức độ khác nhau.
Ba là, đối với các văn bản dưới luật có liên quan đến quản lý các quỹ tài chính ngoài ngân sách, cần phải bổ sung, hoàn thiện theo hướng: quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức được giao quản lý các quỹ tài chính ngoài ngân sách cuối năm tài chính phải lập báo cáo quyết toán kèm theo bản giải trình kết quả hoạt động của đơn vị được đảm bảo từ các khoản chi của NSNNtrong năm.
Trong cơ cấu vốn điều lệ có vốn “…được bố trí trong dự toán chi ngân sách hoặc nguồn tăng thu ngân sách địa phương hàng năm…” [Điều 26, khoản 1, điểm a].
Tài liệu tham khảo: 1. Như vậy, tài chính chỉ là 1 trong 3 nguồn lực đầu vào để tổ chức hoạt động của các chủ thể. Bên cạnh đó, xét trên góc độ quản lý dòng tiền tài tài chính công, thì quy định trên về quyền của Quốc hội đối với các quỹ tài chính ngoài ngân sách lại chỉ có ở “đầu vào” mà không có ở “đầu ra".
Trái lại, sự vận động của bộ phận đó phải đi theo và đảm bảo sự đồng hành với sự vận động của tổng thể.
Cụ thể: Luật NSNN hiện hành quy định: “Thu NSNN bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ hoạt động kinh tế của quốc gia; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân; các khoản giúp đỡ; các khoản thu khác theo quy định của luật pháp”.
Về Luật Ngân sách quốc gia Trong khuôn khổ của tài chính công, nếu xét theo mục đích và cơ chế quản lý thì bao gồm: Quỹ NSNN và các quỹ ngoài NSNN. Trong mỏng quyết toán NSNN hàng năm mà Quốc hội trao đổi và duyệt chi phản ánh số tiền đã chi cho các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách.
Làm thế nào để thực hiện được giải pháp này? Chúng tôi cho rằng, đây là nhịp tốt để khai triển thực hành đề xuất của giải pháp trên; Chúng ta đang trưng cầu quan điểm cho việc hoàn thiện, bổ sung và sửa đổi Hiến pháp. Ở địa phương, bên cạnh ngân sách địa phương cũng tồn tại các quỹ tài chính ngoài ngân sách do địa phương quản lý. Những khoản thu nảy sinh ở các đơn vị có quan hệ với ngân sách quốc gia, nhưng cơ chế tài chính hiện hành đang cho phép các đơn vị đó giữ lại để dùng, thì đưa vào nguồn thu của các đơn vị đó.
” Mặc dù vậy, Quyết định trên cũng không đưa ra sự ràng buộc về nghĩa vụ đáng kể đối với bộ máy quản lý điều hành quỹ (trừ quy định về bảo toàn quỹ). Trong đó lập ngân sách theo chương trình kết hợp với ngân sách trung hạn được ứng dụng cho dự toán chi NSNN cho các quỹ tài chính ngoài ngân sách; còn lập ngân sách truyền thống với ngân sách trung hạn được dùng cho lập dự toán chi NSNN đáp ứng cho các nhu cầu thực hiện chức năng, nhiệm vụ của nhà nước thường niên.
Luật NSNN số 01/2002/QH11; 4. Hiện tượng đó đã được người dân phản ảnh, Quốc hội cảm nhận được và có đề nghị Chính phủ giải trình, nhưng vẫn chưa đủ sức nặng để điều chỉnh đối với hoạt động của các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách này. Cuối mỗi năm, các cơ quan, tổ chức được giao nhiệm vụ quản lý các quỹ tài chính ngoài ngân sách có bổn phận lập mỏng quyết toán kèm theo giải trình kết quả của việc dùng tiền ngân sách đã chi cho cơ quan, tổ chức mình.
Nguồn: internet Thực trạng cầu tiêu pháp lý Điểm chung nhất về nhà xí pháp lý đối với các quỹ tài chính quốc gia ngoài ngân sách là hồ hết các quỹ này không được hình thành trên cơ sở của các văn bản luật pháp có cấp độ pháp lý cao như luật hoặc pháp lệnh.
Tuy nhiên, trong một số Điều, Khoản cụ thể cũng đã miêu tả những quy định không rõ ràng về phạm vi. Nhờ đó, dòng tiền của NSNN chi cho các quỹ tài chính ngoài ngân sách có các thông tin về cả “đầu vào” và “đầu ra”.
Với ý thức đó, xin đề cập đến “lỗ hổng pháp lý” trong quản lý các quỹ tài chính ngoài ngân sách ở nước ta thời gian qua đã thể hiện, bao gồm: Về Hiến pháp Để chuẩn bị cho sự thay thế Luật Ngân sách nhà nước (NSNN) năm 1996 bằng Luật NSNN 2002, Quốc hội đã sửa đổi khoản 4 Điều 84 của Hiến pháp từ: “Quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia; quyết định dự toán NSNN và phân bổ NSNN, duyệt y quyết toán NSNN; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế;” [Hiến pháp 1992], thành “Quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia; quyết định dự toán NSNN và phân bổ ngân sách trung ương, phê duyệt quyết toán NSNN; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế;" [Hiến pháp sửa đổi 2001].
Muốn đáp ứng được yêu cầu này, trên hai mảng hoạt động thu, chi của NSNN cần phải quy định rõ như sau: Những khoản thu NSNN là những khoản thu mà NSNN hưởng 100% và đã được Kho bạc nhà nước kiểm soát và ghi thu.
Để tăng thêm giá trị pháp lý về thẩm quyền và bổn phận của Hội đồng dân chúng trong quản lý tài chính công ở địa phương, Hiến pháp nên bổ sung thứ “các quỹ tài chính quốc gia ngoài ngân sách” vào Điều 120 hiện hành. Chính nên chi, chúng ta không nên ôm đồm rằng: quản lý tài chính đối với các quỹ ngoài ngân sách thời kì qua chưa tốt là do không có một văn bản luật pháp có tính pháp lý cao điều chỉnh hoạt động này.
Sau mỗi năm hoạt động, Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam chỉ gửi đến Bộ Tài chính mỏng quyết toán được gửi chậm nhất vào ngày 30/3 của năm sau để Bộ Tài chính xem xét, giám định và duyệt y. Thay vào đó, các văn bản pháp quy điều chỉnh hoạt động của các quỹ này hoặc là được hình thành bởi các nghị định của Chính phủ; quyết định của Thủ tướng Chính phủ, mà trước đó có thể có hoặc không có những luật chuyên ngành làm nền móng.
